一、十八趴的緣起及定性

學過行政法的同學們都應該了解,在針對行政行為合憲性判斷的前提,必須就該行為進行「定性」,因此談論18%議題時,我們必須先了解其制度背景及定性。

在很久很久以前,公務人員薪資微薄,退休時所領退休金金額多寡又是以其薪資標準為計算基礎,連帶導致公務人員退休實質所得偏低當時考試院和行政院擔心緩不濟急,就在公務人員退休法無相關授權的明文規定下,修正公務人員退休法施行細則第三十一條(四十九年一月間),明定退休人員支領的一次退休金得辦理優惠存款

而公務人員退休所得哪些可以適用優惠存款呢?目前公務人員退休所得包含「法定退休金」及「優惠存款利息」等項目。其中優惠存款利息的適用範圍僅及於「一次退休金」及「公保養老給付」兩部分,不包括月退休金。除文職公務員外,銓敘部於六十三年十二月間訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」(已廢止),自此不論文職或武職公務人員之公保養老給付均得辦理優惠存款利息的制度。

基於前述背景的瞭解,對本案引發爭議的退休公教人員公保養老給付金額優惠存款如何定性,應該就不難掌握。最簡單的說法,就是「法定退休金以外的政策性補貼」。釋字717號的緣起,即是聲請人針對刪減補貼的行為提起的行政爭訟。

二、聲請原因背景事實

惟因為經濟環境改變,此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅,與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。退撫新制之實施導致部分公教人員的退休所得甚至高於同級現職人員,因此銓敘部乃於95.1.17增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點(第3點),規定月退人員每月退休所得不得超過同級人員現職待遇計算退休所得上限一定百分比,以及減少公保養老給付得辦理優存之金額

三、【大法官會議】釋字第 717 號(點我看解釋全文)

限定公教人員退休所得上限,減少原得辦優惠存款金額之規定,合憲:大法官在本號解釋之中闡述了信賴保護原則及不溯及既往原則的操作:


  •  信賴保護原則

信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性,屬法治國原理重要內涵,其作用非僅在保障人民   權益,更寓有藉以實現公益之目的。

法規變動? 法規變動(制定、修正或廢止)時,在無涉禁止法律溯及既往原則之情形,對於 人民既存之有利法律地位(本院釋字第五二九號解釋參照)或可得預期之利益(本院釋字第 六○五號解釋參照),國家除因有憲政制度之特殊考量外(本院釋字第五八九號解釋參 照),原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間,惟仍應注意人民對於舊法有 無值得保護之信賴及是否符合比例原則。

  • 月退新舊制使舊制公務人員月退休金超過同等級在職人員

銓敘部鑒於早期公務人員退休所得偏低乃於六十三年十二月十七日訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點(已於一百年一月一日廢止;下稱系爭要點一);嗣因於八 十四年七月一日實施公務人員退撫新制,退休金基數之計算內涵提高為本(年功)俸加一倍,造成部分同時具有新舊制年資選擇支(兼)領月退休金人員,其月退休金加上公保養老 給付每月優惠存款利息之每月所得,高於同等級在職人員之現職每月所得,顯不合理 。惟系爭規定一、二(下併稱系爭規定)僅適用於核定年資兼具退撫新舊制年資之已退休支 領月退休金及未退休擬支領月退休金之公務人員及學校教職員(下併稱公教人員),並未影 響支領一次退休金、僅具有新制年資或舊制年資之退休及在職公教人員。

  • 不溯及既往原則

按新訂之法規,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於 新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規(本院釋字第六二○號 解釋參照)。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼 續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,故縱有減損規範對象既存之有利法律地 位或可得預期之利益,無涉禁止法律溯及既往原則。

  • 信賴保護原則操作

系爭規定沒有實施期限: 系爭要點一、二(下併稱系爭要點)並未訂有實施期限,且其實施 迄九十五年修正增訂系爭規定,歷時已久,客觀上可使規範對象預期將繼續施行,公教人員 不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。

系爭規定對人民形成法之信賴:尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時,亦必然以 此為其計算比較之基礎,從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存 款措施,在客觀上已具體表現其信賴,而非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上亦值得保護

規範目的:避免預算排擠、解決公保養老給付優惠存款利息後所得偏高現象:系爭要點自六十三年訂定以迄於九十五年修正,已逾三十餘年,國家各項社經發展、人事制度均有重大變動,公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅,與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實施,產生部分公教人 員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。系爭規定係為處理此種不合理情形,避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔,進而產生排擠其他給付行政措施預算(如各項社會福利支出),以及造成代際間權益關係失衡等問題

  • 不違反比例原則及信賴保護原則:

系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。故系爭要點之訂定確有公益之考量。又系爭規定並未驟然取消優惠存款,而係考量優惠存款 之制度,其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼,而非獨立於退休金外之 經常性退休給付,始修正為一般退休制度應含之所得替代率,並納入高低職等承受變動能力 之差異,暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率,設置所得上限百分比,以消除或減少部分不合理情形,緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在 職公教人員應受保護之信賴利益,系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則及比例原則。


解釋文筆記系統由Foreseer提供(點我看筆記全文)

三、717號解釋有何值得注意之處?

從上面大法官作成釋字第717號解釋,宣告降低18%訂存規定不違憲之理由包含:

  1. 法規變動而無涉禁止法律溯及既往原則之情形,應考量人民對舊法之信賴保護及比例原則,並權衡公益必要性。
  2. 系爭規定僅適用於其生效後,國家與支領月退(或擬領)人員間續存之法律關係,減損其利息或可預期之利益,且對已簽約未到期之優存部分並未一體適用,無涉禁止法律溯及既往原則。
  3. 原有之優存措施實施已久,公教人員客觀上可預期將繼續施行,且已成生活規劃重要考量,其信賴利益值得保護。
  4. 迄至95年,公教人員待遇及退休所得已大幅提昇,整體社經環境與制度設計之初已有極大差異,為解決退撫新制所生問題、避免財政嚴重負擔而排擠其他社會福利支出、兼顧財政永續運用,修訂系爭規定確有公益考量。且優存制度性質屬政策性補貼,所訂所得替代率已納入承受能力差異。衡酌欲達成之公益與退休人員應受保護之信賴利益,系爭規定所採措施未逾必要合理程度,故未違反信賴保護原則及比例原則。
  5. 法官並指示相關機關檢討優存制度時,除應符合本解釋意旨外,亦應避免退休所得降低至影響生活尊嚴之程度,且對較低階或情況特殊的退休公教人員,應通過更細緻之計算方式,以減緩其所受之衝擊。
  • 其他大法官的意見

蘇永欽大法官也補充認為,公教人員退休制度,目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴,俾使其於在職時得以無後顧之憂,而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時,除應符合本解釋意旨外,亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。』優惠存款利息減對退休公務員造成衝擊的大小,不能只從數字來看,高低階公務員的退休所得不同,其承受能力必然不同,還是要考量各該公務員的生活條件與尊嚴的底線,如果不在緩衝措施上特別留意而只作形式平等的處理,恐怕也不是公平之舉