一、台鹼安順廠的故事

人說「字不如表,表不如圖」不想看字就看看編編的圖吧

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台鹼安順廠的前身始於日治時期,專門製造液態氮和燒鹼,也製作毒氣給日本人使用。到了1945年國民政府來台後,接收了台鹼安順廠,直至50、60年代台鹼安順廠都是最大的農藥製造場,但是電解鹽水產生鹼氯導致汞汙染及戴奧辛汙染相當嚴重。到了1984年,台鹼安順廠與中石化合併。戴奧辛汙染一是被發覺後,2001年台鹼安順廠廠區被劃定為汙染管制區,行政院基於人道關懷,在2005年補償受害居民五年13億元,但此時中石化拒絕整治,也不願賠償

歷經3年訴訟,最高行政法院於2007年96判1953號判決中石化公司為安順廠污染案之污染行為人,中石化公司需概括承受其污染行為人責任。判決指出,因合併而消滅的公司,其權利義務也應由合併後存續或另立的公司承受,故承接自台鹼公司的中石化公司,須概括承受台鹼公司權利與義務。判決確定後,臺南市政府環保局向中石化求償代為執行污染調查及緊急應變等相關費用,累計求償總額達新台幣1億3304萬餘元,創下土污基金設立以來最高求償紀錄。

另安順廠周邊受害居民集體於2008年對於中石化、經濟部與台南市政府提出國賠訴訟,中石化安順廠戴奧辛汙染案隱瞞纏訟,光一審即歷經7年之久,原始訴訟225人,已有38人在期間死亡。居民後來對於因台南市政府全力協助整治之監督與健康照護經費,對台南市政府之部分撤告。臺灣臺南地方法院於2015年底宣判,312人可獲精神慰撫金賠償,中石化與經濟部要賠償新臺幣1億6800多萬元,人稱台版的「永不妥協」。然目前中石化已提出上訴。

故事聽完了,故事中又涉及了甚麼重要的法律問題呢?

土汙法是在2000年公布的,法院依照2000年公布的土汙法要求中石化整治自日治時期以來造成的環境汙染,中石化必然不服,到底土汙法怎們訂的?

土壤及地下水污染整治法(89.2.2公布,下稱土污法)

第48條規定:

「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定,本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。

中石化認為土汙法有違反溯及既往之違憲問題,而聲請了大法官解釋,即第714號解釋文(點我看筆記)

 二、釋字重點

宣告土汙法中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分,是對土污法施行後污染狀況仍繼續存在之情形為規範,並未牴觸法律不溯及既往原則及比例原則,與保障人民工作權及財產權意旨無違。理由:

  1. 使施行前污染行為人就施行後之污染狀況負整治義務,係在強調整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客體,不因污染行為發生於前後而有不同;
  2. 污染係由施行前污染行為人之非法行為造成,並無值得保護之信賴而須制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題
  3. 系爭規定解決施行前發生而施行後尚存在之污染問題,俾能全面進行整治工作,避免污染擴大,目的正當
  4. 所採由施行前污染行為人負整治責任之手段,有助於目的達成,且無其他侵害較小手段可產生相同效果,是可認此一規定係達成目的之必要手段
  5. 施行前之污染行為原屬非法,本負一定除去污染之責任,課予整治責任,對財產權等所為之限制與所保護之公共利益間,並非顯失均衡。
  6. 解釋併予指明,污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務,非屬系爭規定之規範範疇,因此系爭規定不生是否違反平等原則之問題。

三、深入分析

老師針對本案大法官解釋及大法官們的協同意見書整理了六個問題:

(一)本案涉及甚麼基本權呢?

多數意見認為,土壤及地下水之污染多肇因於農、工、商之執業或營業行為,系爭規定課土污法施行前之污染行為人就施行後仍繼續存在之污染狀況負整治、支付費用及停業、停工等義務,即屬對憲法第十五條所保障之人民工作權、財產權及其內涵之營業自由所為限制,自應符合憲法第二十三條之比例原則。

(二)本案法院要求中石化對污染的土地進行整治應該是「行為責任」還是「狀態責任」

1.多數意見認為,系爭規定係針對繼續存在之污染狀態整治,屬於狀態責任

系爭規定係課污染行為人就土污法施行後仍繼續存在之污染狀況,有避免污染擴大及除去之整治等相關義務,以防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害,並對違反土污法所定前述義務之處罰及強制執行。

2. 蘇永欽大法官:整治責任是「排他責任」以妨害狀態的存續作為排除對象

蘇永欽法官認為,民事法上從追究違法行為觀點建立的侵權責任(deliktischeHaftung),和從貫徹絕對權排他功能觀點建立的排他責任(negatorischeHaftung)應可以競合並存。排他責任以妨害狀態的存續為前提,且以現存的妨害者(Störer)為請求對象,因此縱屬新法,在適用上也不生溯及既往的問題。公法上迄今仍僅初步浮現違法行為責任和狀態責任的區分,土污法系爭規定如何歸類,確實不夠明確。但在溯及禁止原則上,不能僅因法條以污染行為人為義務和責任主體,即認定為行為責任,並進而推論行為在新法施行前既已終了,此一責任的課與即為溯及適用,這樣的推論當然是過於粗糙,本件解釋應可釋疑。

3.黃茂榮大法官:整治責任屬於狀態責任/行為責任與整治責任之競合

黃茂榮法官認為,施行前之汙染行為人之行為責任,其責任內容除整治外,如有違反污染防制之相關規定。受污染土地之現所有權人對於土污法施行後還繼續存在之污染狀態的整治責任。整治責任是一種狀態責任,其課予固需有法律之明文規定,但並不以土地之現所有權人是實際污染行為人為必要。

該整治責任與前開行為責任是互相獨立之責任,不是基於土地之現所有權人繼受污染行為人,而承擔其污染之行為責任,而純粹是基於其為該受污染之土地的現所有權人的地位。因此,亦不因土地之現所有權人負整治之狀態責任,而免除污染行為人之行為責任。惟如果整治責任與行為責任要回復之內容相同時,會因具有外部連帶特徵而構成不真正連帶債務。是故,其中任一責任義務之履行的結果,皆會使另一責任義務,在因履行,而使污染受除去之限度,同歸於消滅。不過,如係由整治責任之義務人履行者,他對於負污染行為責任者,有求償權。

4.林錫堯大法官:行為責任說

林大法官認為所謂「狀態責任」,係對物的狀態具有事實管領力者,得以負責之觀點,課予排除危險、回復安全之義務;相對地,所謂「行為責任」係指因自身行為(包含作為與不作為)肇致危險者,負有排除危險之義務。換言之,狀態責任係一種對物責任,狀態責任所致之義務,為一種以物為中心的義務,通常是排除危險,回復物之安全狀態的義務,此等義務本身並無「人的行為」要素存在。系爭規定既已明文規定適用於「本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人」,而非適用於「土地所有人或其他對物的狀態具有事實管領力之人」,立法意旨已甚明確,其規定之歸責型態,並非上述之狀態責任,而是行為責任。

(三)整治責任與比例原則之問題


1. 多數意見認為,課予整治責任合乎比例原則,其理由在於符合適合性、必要性及均衡性之要件:


(1)適合性:課予整治責任可對污染有所改善,且可使土污法施行前發生而施行後仍繼續存在之污染問題一併解決,避免污染繼續擴大。
(2)必要性:整治責任不應由全民負擔,若不命土汙法施行前之污染行為人就現存污染狀況負整治責任,該污染狀況之危害,勢必由其他人或國家負擔,有違社會正義,且會衝擊國家財政。
(3)均衡性:污染行為人原屬非法,況施行前之污染行為人之污染行為也屬非法,在法律上本應負一定除去污染狀況之責任,土汙法規定課予相關整治責任,而對其財產權等所為之限制,與所保護之公共利益間,並非顯失均衡。

2.黃茂榮大法官認為,應權衡義務人之財務的負擔可能性


黃大法官認為,在考量損害之歸屬的正當性下,行為責任的規範重點在其行為之不法與過失。因此賠償責任之課予損害應由行為人負擔,若回復原狀需費過鉅者,得以金錢賠償的方法,替代回復原狀的規定(民法第二百十五條),但一般並無其賠償義務是否違反比例原則的問題。在狀態責任,因不以所有權人是污染行為人,或污染行為係非法且可歸責於所有權人為要件,所以,應權衡義務人之財務的負擔可能性。其可能之標準或可是:其應負擔之整治費用以不超過應整治之土地價值百分之五十,及不超過整治費用之半數為度。亦即以二者中之低者為準。

(四)整治責任是否應該由中石化繼受?

針對這個問題,黃茂榮大法官在他的協同意見書有提出看法,他認為,當該土地之所有權發生移轉,不論其移轉原因為何,其整治責任即隨同移轉。是故,該整治責任與其說是其所有權人之責任,不如說是該土地之物上負擔。如其繼受,以公司之合併為原因,則因依公司法第319條準用第75條之規定,消滅公司之權利義務應由合併後存續之聲請人承受。其承受之性質為「概括繼受」。其繼受之權利義務的性質屬公、私法上之債務者,原則上皆應由存續公司概括繼受。

有疑問的地方是,公法上之行為義務及其違反之法律責任(加計之費用或罰鍰)之繳納義務,是否亦為聲請人所繼受?台鹼公司既然是該場址的污染行為人,且污染行為人依土污法所負之整治之義務,這樣的整治義務並非一身專屬性之公法義務,自應溯及既往適用於台碱公司,並由上訴人概括承受。

(五)本案屬於真正或不真正溯及?

多數學者認為,本案是不真正溯及既往

土汙法規定的意旨是要求施行前已發生土壤或地下水汙染的行為人,就土汙法施行後仍負有整治義務,這樣的規定只是在說明前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客體,不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有所不同;反之,施行前終了之污染行為,如果於施行後已無污染狀況,系爭規定則無適用之餘地,是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。

陳新民大法官認為,新法增加行為不可預見之效果與意義,因此屬於真正溯及既往的範圍

土汙法規定針對土污法施行前之污染行為人課予整治義務,是增加行為時所不可預知的法律後果與法律義務。一般而言對「污染行為人」課予「整治義務」,並無任何法律問題,使法律產生「向後規範」(pro futuro)的效力,但土汙法並不循上述典型、正常的「向後規範」之課予整治義務,而採取「向前規範」(ex tunc)的立法模式,將整治義務課予在土污法施行前實施污染行為之「污染行為人」上,從而回溯課予其應依新法而承擔的「整治義務」,顯然地具有溯及效力。

系爭規定增加了新的「整治義務人」類型
這些有關污染行為人的定義規定,行為時都未有明白規定,依照土汙法規範的行為人,除了排放廢棄物之人,尚包括「仲介人或容許人」。這些人在過去聞所未聞,在過去無法預想到提供土地作廢棄物處理之用,時隔多年後突然產生可能高達天文數目的整治費用之負擔,可見系爭規定在牽動法秩序的變動中,關於創設行為義務人的方面,也有溯及的效果。

(六)信賴保護原則

多數意見認為,本案沒有信賴保護原則的適用

該污染係由施行前之污染行為人之非法行為(例如六十三年七月二十六日制定公布之廢棄物清理法第十三條;六十四年五月二十一日訂定發布、九十一年二月一日廢止之同法臺灣省施行細則第十八條、第二十條規定)造成,亦無值得保護之信賴而須制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。

要保護這片美麗的土地,大法官另提了很多對於汙染土地保護的立法方法,例如導入預防原則,或是採取「措施性法律」的立法模式、導入衡平原則等,且土地汙染屬於歷史共業下的公力負擔,政府也可考慮規劃整治基金或透過政府稅收一同保護環境,使土地朝向永續發展的方向邁進。

[1]相關深入報導可參考:回顧「鹿耳門悲歌」戴奧辛+五氯酚+汞的汙染夢魘,汪文豪,天下雜誌網頁。http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5073048#

作者:李荃和律師
以李澤的名字講授憲法與行政法近十年,致力於國內公法與釋憲案件之關懷與整理。目前希望能將台灣各領域各角落發生的故事介紹給每個關心台灣社會的人們,未來希望能出一本以市井小民的生活為主、交錯人權與釋憲案件為輔的台灣史書籍。